POLITIQUE - Les régimes politiques

POLITIQUE - Les régimes politiques

Jusqu’à une époque que l’on peut approximativement fixer aux alentours de la Première Guerre mondiale la distinction entre la société et l’État, c’est-à-dire entre le social et le politique, permettait de cerner la notion de régime politique par des contours relativement précis et spécifiques. Le régime politique d’un État se caractérisait essentiellement par la forme de son gouvernement. Or, si l’on s’en tenait aujourd’hui à ce critère formel, on ne pourrait guère relever, entre le régime de l’Union soviétique et celui des États-Unis, que des différences de nuances dans les modalités d’exercice du pouvoir. Ce qui est essentiel, en revanche, c’est le style que la société doit au pouvoir. Et parce que ce style dépend de l’aménagement des rapports politiques, il révèle, plus encore que les formules gouvernementales, l’essence du régime.

Cette observation, qui peut paraître évidente, n’est pas encore pleinement consacrée dans la terminologie courante. Sous le titre «régime politique», elle ne retient guère que l’organisation des pouvoirs publics pour les analyser sous l’angle du droit constitutionnel. Ce formalisme s’explique par le fait que la théorie des régimes politiques a été élaborée dans l’atmosphère du libéralisme où l’autonomie de la société constituait un principe incontesté. La politique n’en était, au mieux, qu’un secteur limité, avec ses fins et ses techniques propres. L’universelle politisation qui caractérise l’époque actuelle a pour conséquence de rendre périmée cette conception restrictive. Le politique n’est plus enclos dans une sphère nettement distincte par rapport au social et, par conséquent, la politique a perdu son caractère d’activité spécialisée. Elle pénètre tous les secteurs de la vie sociale et, par contrecoup, est elle-même intégralement tributaire de l’ensemble des phénomènes sociaux. Si bien que les modes d’exercice du pouvoir, les formes de gouvernement ne sont qu’une superstructure, l’essentiel étant la manière dont la société se reflète dans le pouvoir et, inversement, l’allure qu’elle doit à l’action des gouvernants.

1. Régimes politiques et réalités sociales

Structures sociales et mentales de la collectivité

Une première approche de la théorie des régimes doit considérer les relations existantes entre la collectivité envisagée et le type d’autorité qui la régit. Ces théories n’ont, certes, jamais été indifférentes aux données sociales. La géographie, le climat, les ressources, le chiffre de la population ont toujours retenu l’attention des politicologues. Mais, à ces facteurs dont l’importance demeure grande (que l’on songe aux corrélations entre le sous-développement et l’autoritarisme), d’autres sont venus se joindre dont l’influence est devenue prépondérante au fur et à mesure que l’idéologie démocratique se faisait plus exigeante. Il s’agit, d’une part, de la structure sociale actuelle de la collectivité et de la manière dont s’y localise l’énergie politique: c’est ce que l’on pourrait appeler le facteur forces; d’autre part, des objectifs auxquels la mentalité dominante entend subordonner l’activité des gouvernants: c’est le facteur fins.

On sait qu’aujourd’hui tous les régimes se réclament de la volonté du peuple. Même si l’on néglige son caractère souvent verbal, cette référence n’est pas, en soi, très significative, car il y a bien des manières d’interpréter la notion de peuple. Celle de Jean-Jacques Rousseau n’est pas celle de Benjamin Constant; le peuple de Karl Marx n’est pas celui auquel songeait Franklin Roosevelt lorsqu’il disait the people. S’agissant de savoir quelles sont la nature et la consistance de ce peuple dont la volonté sera formulée et exécutée par les gouvernants, il est possible, en acceptant la part d’arbitraire inhérente à toute schématisation, de distinguer deux thèses dont les institutions politiques portent la marque. L’une accepte, comme source de l’énergie politique, le peuple dans toute la bigarrure de sa réalité sociologique, l’autre privilégie, dans cette réalité même, une tendance, une caste ou une classe qui sera seule autorisée à parler au nom du peuple. Dans le premier cas, il y a démocratie ^{[cf. DÉMOCRATIE]}, dans le second, il y a monocratie. Concrètement, la différence ressort du fait que, dans la démocratie, le pouvoir procède de la concurrence d’une pluralité de partis, tandis que, dans la monocratie, son assise est un parti unique.

Certes, ce premier critère exige des nuances dans son application. Il est cependant suffisamment important pour indiquer où se trouve la ligne de clivage essentielle entre les régimes car, fondé sur l’observation des forces , il rend compte également des différences existantes entre les fins.

Il ne s’agit plus ici de savoir où se situe la source de l’énergie que le pouvoir met en œuvre, mais de définir les objectifs de son activité. Leur variété semble défier la classification; pourtant, si l’on considère la manière dont cette finalité est conçue, on constate que, dans certains pays, son contenu est déterminé par la concurrence des forces politiques en présence, alors que, dans d’autres pays, c’est dans la substance d’une idéologie préexistante que les gouvernants trouvent l’inspiration de leur action. La première observation concerne les États que l’on a coutume de ranger dans la catégorie des démocraties libérales. Ce libéralisme doit être entendu, non pas dans son acception économique, mais dans son sens politique. Il signifie que la consistance des programmes gouvernementaux est commandée par l’issue de la lutte politique, c’est-à-dire, en fait, par le résultat des élections. À travers les partis, ce sont les intérêts, les aspirations, les philosophies qui s’affrontent. Cet affrontement est officiellement érigé en moteur de la vie politique; il est institutionnalisé. Par conséquent, cela implique que, quelle que soit la finalité que les aléas de la lutte politique assigneront provisoirement au pouvoir, elle ne saurait en aucun cas exclure la tolérance à l’égard des tendances ou des conceptions qui, provisoirement aussi, apparaissent comme minoritaires. À l’inverse, là où s’impose une idéologie officielle – et ce sont alors les pays d’obédience marxiste-léniniste qui sont en cause –, le postulat de l’homogénéité du peuple que la révolution a permis de réaliser conduit à considérer que la volonté de celui-ci ne peut qu’être unanime. Elle vise à accomplir les fins en fonction desquelles la révolution a été faite. Il ne saurait donc être question de concurrence entre forces rivales ni de choix entre une pluralité de programmes. Les fins du pouvoir sont, une fois pour toutes, incluses dans la philosophie du régime dont le parti unique est, tout à la fois, l’interprète et le garant.

Sur le plan des institutions politiques, l’opposition entre les deux manières d’entendre les forces et les fins dont le pouvoir est tributaire incite à distinguer les deux types de régime que nous avons qualifié «pouvoir ouvert» et «pouvoir clos» ^{[cf. DÉMOCRATIE]}. La première de ces formules laisse entendre que le pouvoir demeure perméable à toutes les aspirations qui se font jour dans le groupe, et accessible à toutes les forces entre lesquelles s’organise leur compétition. Les mécanismes constitutionnels sont agencés de sorte qu’elle soit paisible et cependant très large. C’est pourquoi la consécration des libertés publiques est inhérente à ce régime ^{[cf. LIBERTÉS PUBLIQUES]}. Au contraire, là où le pouvoir se clôt sur une orthodoxie officielle, il n’y a pas de compétition pour la conquête du pouvoir. L’élection n’ouvre pas une possibilité de choix quant au programme gouvernemental; elle est le procédé qui doit permettre de désigner ceux qui sont les plus dignes et les plus capables d’œuvrer dans le sens de l’idéologie officielle.

Régimes libéraux et régimes autoritaires

L’opposition entre pouvoir ouvert et pouvoir clos fournit le cadre général d’une classification des régimes; mais, pour rendre compte avec exactitude des particularités qui distinguent les systèmes politiques présentement en vigueur dans le monde, elle appelle un certain nombre de précisions qui altèrent la pureté du schéma théorique. Certes, le pouvoir clos est une figure de l’autoritarisme alors que le pouvoir ouvert apparaît comme la mise en œuvre, sur le plan politique, de l’idée libérale. Mais autoritarisme et libéralisme sont des concepts dont la réalité fait ressortir l’ambiguïté.

Le signe recognitif des régimes autoritaires est de ne pas tolérer l’opposition. Le pouvoir qui s’y exerce est une citadelle qui ne se laisse pas investir; elle est le réceptacle d’une vérité que les gouvernants ont pour rôle d’imposer dans tous les secteurs de l’activité nationale. Toutefois, et c’est alors qu’apparaît l’ambiguïté de l’autoritarisme, il importe de considérer par qui cette vérité est établie. Soit elle procède de la volonté d’un chef sans que les gouvernés soient appelés à participer à sa formulation, et le terme de dictature s’impose alors pour qualifier le régime; sans doute, la dictature revêt des visages différents selon l’idéologie dont elle se réclame, mais, dans tous les cas, elle se caractérise par le fait que le peuple est tenu à l’écart de l’exercice des fonctions gouvernementales. Soit le finalisme du pouvoir est déterminé par les gouvernés eux-mêmes; la situation est alors très différente. Dans ce cas, ce sont les gouvernés qui consacrent la vérité selon laquelle ils entendent vivre; ce sont eux qui la veulent intransigeante, et, par conséquent, ce sont eux aussi qui légitiment l’autoritarisme des gouvernants. Dans cette hypothèse, les modalités d’exercice du pouvoir pourront s’apparenter à celles de la dictature; mais comme celle-ci procède du pouvoir du peuple, l’autoritarisme revêtira la forme d’une monocratie populaire.

L’adéquation de la formule du pouvoir ouvert aux exigences de l’idée libérale n’est pas discutable. Mais, là aussi, une distinction s’impose à raison de l’ambiguïté du libéralisme. Certes, il se fonde toujours sur la liberté, mais celle-ci n’a pas le même sens, selon qu’on la tient pour extérieure au pouvoir auquel elle oppose des barrières intransgressibles ou que l’on voit en elle le moyen par lequel le peuple se subordonne le pouvoir pour en faire l’instrument de sa volonté.

À la première conception répond le régime de l’État libéral. Fondé sur la souveraineté d’un peuple de citoyens, son rôle se réfère à la sauvegarde d’intérêts nationaux fondamentaux, à l’établissement d’un ordre formel à l’intérieur duquel, selon ses moyens et sa chance, chacun assumera sa destinée personnelle. Le pouvoir reste bien ouvert, mais il ne l’est qu’aux aspirations qui ne mettent pas en cause l’ordre social établi, notamment la liberté économique et tous les impératifs qui s’y rattachent.

Cette formule, qui fut celle de la démocratie libérale classique, n’est plus, aujourd’hui, incarnée dans des systèmes politiques existants. Partout l’homme situé a substitué ses revendications concrètes à l’abnégation du citoyen. Partout aussi il utilise sa liberté politique pour faire pression sur le pouvoir et en obtenir une amélioration de sa condition. La faveur dont jouit cette conception d’un gouvernement à la fois tutélaire et «missionnaire» fait du pouvoir un enjeu que convoitent les forces rivales. Le libéralisme n’est plus l’objectif du combat; il en est seulement la règle du jeu. La liberté n’est plus hors de l’État, comme un obstacle à ses prétentions. Elle est, dans l’État, une technique grâce à laquelle est maintenue la concurrence entre les partis et groupements de tous ordres. Le pouvoir ouvert de la démocratie classique, carrefour où convergeaient les vœux des citoyens, se transforme en un terrain de lutte où chacun des compétiteurs vise à établir sa prépondérance. La liberté ne survit que grâce à l’équilibre des forces en présence.

2. La représentation politique

Quelle que soit la sincérité avec laquelle les institutions et la pratique politiques consacrent l’origine populaire du pouvoir, le peuple ne peut exercer directement sa souveraineté. Là même où les mécanismes de la démocratie directe (initiative populaire, veto, référendum) sont en vigueur, comme dans la Confédération helvétique, ils n’interviennent que sporadiquement. La gestion des affaires est le fait des représentants que les citoyens se sont donnés. C’est-à-dire que, hormis quelques exemples caractérisés de dictature personnelle, le système représentatif se trouve aujourd’hui mis en œuvre dans la quasi-totalité des États. Appliqué aussi bien par les démocraties populaires comme l’Union soviétique que par les démocraties occidentales, utilisé pour assurer un authentique gouvernement de l’opinion publique ainsi que c’est le cas en Angleterre, mais servant aussi parfois d’alibi à la domination d’un chef, le régime représentatif désigne tout système constitutionnel où les pouvoirs publics ont une origine élective. Envisagé ainsi comme une technique de désignation des gouvernants, c’est un organisme neutre. Il n’a cependant pas toujours présenté ce caractère. Lorsqu’il a commencé à être appliqué au XVIII^e siècle en Angleterre et en France, il était l’expression d’une philosophie politique qui a fourni à l’État libéral ses cadres institutionnels. Les cadres sont restés, mais l’idée à laquelle ils répondaient n’a plus cours. Il est utile, cependant, de la connaître, ne serait-ce que pour comprendre pourquoi, à l’heure présente, les institutions représentatives connaissent une crise que révèle concrètement le déclin (provisoire ou définitif?) des parlements.

Pour évoquer l’ancienneté de la représentation, Montesquieu disait qu’elle avait été trouvée dans les forêts de Germanie. De fait, les récits des temps les plus reculés montrent les rois ou les chefs écoutant et parfois sollicitant les avis et doléances des représentants de leurs sujets. Il y avait un parlement en Angleterre dès le XIII^e siècle et si, en France, les états généraux furent un peu moins anciens, il existait auparavant des assemblées où siégeaient les représentants de certaines catégories sociales. Ce n’est cependant que beaucoup plus tard que fut institué le régime représentatif. Ce qui le caractérise, en effet, c’est moins l’existence d’une représentation que la situation juridique des représentants au double point de vue de leurs rapports avec leurs mandants et de l’étendue de leurs pouvoirs. Telle qu’elle est apparue au Moyen Âge, la représentation s’analyse en un mandat de droit privé. Le député reçoit des pouvoirs exprès; il est lié par les instructions qui lui sont données sans être autorisé à faire valoir une volonté qui lui soit propre. Nommé et révocable par ses mandants, d’ailleurs rémunéré par eux, il est leur porte-parole. Cette conception civiliste de la représentation allait de soi dans une société composée de collectivités animées d’un particularisme jaloux, âpres à défendre leurs privilèges et incapables de s’élever jusqu’à la compréhension d’un intérêt national. Cet intérêt global, c’est au prince, pensait-on, qu’il appartenait d’en prendre soin, et nul ne concevait l’idée d’associer les représentants aux responsabilités du pouvoir.

C’est en Angleterre d’abord que la représentation s’est affranchie des lisières où la tenait son interprétation selon les normes du droit privé. L’évolution s’est produite dans le sens d’un affermissement du pouvoir des représentants, corrélatif à l’effacement de leur subordination vis-à-vis de leurs électeurs. Dès le XVIII^e siècle, l’indépendance des députés ressort des adresses qui sont envoyées à la Chambre des communes. Dans son Commentaire sur les lois anglaises William Blackstone confirme le fait et Edmund Burke l’illustre dans sa célèbre lettre aux électeurs de Bristol (1774): «Le Parlement, leur dit-il, n’est pas un congrès d’ambassadeurs représentant des intérêts divers et hostiles, c’est l’assemblée délibérante d’une nation, n’ayant qu’un seul intérêt en vue, celui du pays.» Une telle conception implique que les députés ne sont pas des délégués envoyés auprès du souverain, mais qu’ils sont eux-mêmes l’incarnation de la souveraineté. Et c’est bien pourquoi, en France, le régime représentatif est né le jour même (17 juin 1791) où les États généraux, se déclarant Assemblée nationale, s’érigèrent en organe de la nation.

Replacé dans le contexte historique qui entoura son avènement, le régime représentatif a été établi pour donner au peuple une volonté beaucoup plus que pour lui permettre d’exprimer une volonté qui préexisterait à la représentation. À la thèse de Rousseau qui n’attribue à la représentation qu’une raison d’être pratique, à savoir l’impossibilité matérielle dans laquelle le peuple se trouve de faire connaître directement ses vues, les hommes de l’Assemblée constituante ont préféré la théorie de Montesquieu qui assigne à la représentation un fondement rationnel. Si elle est nécessaire, c’est parce que le peuple n’a pas une culture suffisante pour aborder les problèmes que pose le gouvernement d’un État; il n’en a pas davantage le loisir. Mais, incapable de décider par lui-même, il est parfaitement qualifié pour choisir les personnalités que leur sagesse, leur expérience et leur désintéressement désignent pour traiter les affaires du pays. C’est donc la raison qui exige que l’on s’en remette à eux. «Le grand avantage des représentants est qu’ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n’y est point du tout propre» (De l’esprit des lois ). De plus, ce n’est pas l’individu qui est souverain, c’est la nation. Or la nation est une entité qui ne saurait émettre une volonté si elle n’était pourvue d’organes aptes à le faire. Ces organes, ce seront les représentants institués à cet effet. Ce qui signifie que, politiquement aussi bien que juridiquement, la nation n’existe qu’en tant qu’elle est représentée. Dans cette perspective, solidaire du principe de la souveraineté nationale, le régime représentatif trouve en lui une assise particulièrement solide.

Ainsi élaborée à l’époque révolutionnaire, la théorie juridique de la représentation repose sur la notion d’un mandat représentatif. Fondamentalement distinct du mandat de droit privé, son caractère essentiel est d’assurer une totale indépendance des représentants. D’abord, il ne s’analyse pas dans un transfert de volonté. Lorsqu’il élit ses représentants, le peuple ne leur délègue pas son pouvoir pour agir de telle ou telle façon. L’objet du mandat, c’est de désigner les individus qui, comme le disait Antoine Barnave, auront le pouvoir de «vouloir pour la nation». Il faut entendre par là qu’avant qu’ils se soient prononcés, il n’y a pas de volonté nationale, et qu’après leur volonté est imputée à la nation. Le véritable souverain, ce n’est pas la nation en tant que réalité, c’est la nation représentée. Et s’il en est ainsi, c’est parce que le mandat représentatif est, en second lieu, un mandat collectif. Il est donné par la nation, unité collective, à l’organe représentatif dans son ensemble. Le député n’est pas chargé par les électeurs d’exprimer leurs vues; il est désigné par eux pour participer à la formulation de la volonté globale de la nation. Telle est l’idée affirmée par la Constitution de 1791: «Les représentants nommés dans un département ne seront pas représentants d’un département particulier, mais de la nation entière.» On remarquera que le texte parle des députés élus dans , et non pas par , les départements. Cette formule par où s’exprime l’essence du régime représentatif a été reprise par la plupart des constitutions françaises et par un grand nombre de constitutions étrangères. Elle est le fondement du dernier caractère du mandat représentatif qui est de protéger l’élu contre les exigences de son collège électoral. Sa liberté est égale à celle de la nation pour le compte de laquelle il exerce sa volonté. Du moment où l’élection n’est pas une délégation de pouvoir mais un mode de désignation et que, d’autre part, le représentant tient ses pouvoirs de la nation et non de ceux qui l’ont désigné, il n’a pas à justifier devant eux l’usage qu’il en fait. Pas plus qu’il n’a à recevoir d’instructions il n’a de comptes à rendre à personne. Il est politiquement irresponsable et ne peut être révoqué. L’apostrophe de Condorcet à la Convention résume cette situation: «Mandataire du peuple, je ferai ce que je croirai le plus conforme à ses intérêts. Il m’a envoyé pour exposer mes idées, non les siennes; l’indépendance absolue de mes opinions est le premier de mes devoirs envers lui.» Depuis 1791, toutes les constitutions françaises, sauf celle de 1793, ont sanctionné cette indépendance par la prohibition du mandat impératif.

Il apparaît ainsi que la théorie de la représentation a été imaginée pour servir de correctif à la démocratie, c’est-à-dire pour couvrir du prestige de la souveraineté du peuple les décisions d’un personnel gouvernemental lié, par son origine et sa culture, aux intérêts et aux vues de la société bourgeoise. Ce système ne devait pas résister à l’évolution des forces politiques lorsque les citoyens prirent conscience que leur bulletin de vote pouvait servir, non à désigner ceux qui voudront pour eux, mais à choisir, sur leur programme, des mandataires dociles. Il serait faux cependant de croire qu’il n’est rien resté de la savante construction des théoriciens de l’époque révolutionnaire. C’est elle qui a permis en France d’asseoir sur un fondement politique ce que l’on a appelé l’hégémonie des assemblées. Incarnation exclusive du peuple légal, elles prétendirent également disposer du monopole de sa puissance. De ce fait, les efforts pour aménager l’exercice des fonctions gouvernementales, selon la règle de la séparation des pouvoirs, ne pouvaient guère aller au-delà d’une louable mais inefficace déclaration d’intention.

3. Les modalités d’exercice du pouvoir

Le principe de la séparation des pouvoirs

Pour distinguer les diverses formules selon lesquelles le pouvoir politique est mis en œuvre dans l’État, il convient d’analyser la répartition des compétences entre les gouvernants. Classer les systèmes politiques, c’est répondre à la question: qui fait quoi? Or, à l’époque où les régimes constitutionnels se sont substitués à l’absolutisme et où, par conséquent, il devenait possible d’aménager rationnellement l’exercice du pouvoir, le principe de la séparation des pouvoirs fut très généralement admis comme susceptible de fournir une ligne directrice à cette organisation. Il repose sur l’idée que l’autorité unique constitue pour les gouvernés un risque d’arbitraire. À ce risque permet de remédier le morcellement des prérogatives de puissance politique entre les organes distincts. Si «c’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser: il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites [...], il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir» (Montesquieu, De l’esprit des lois , IX, VI). C’est à ce résultat que tend une répartition des compétences telle que plusieurs autorités doivent obligatoirement intervenir pour que la décision reçoive sa pleine efficacité. Cette répartition est effectuée à partir d’une distinction tripartite des fonctions de l’État: la fonction législative, la fonction exécutive et la fonction juridictionnelle. L’autorité compétente pour faire la loi n’étant pas autorisée à l’appliquer la fera nécessairement générale et impersonnelle; l’autorité qui l’applique n’ayant pas la qualité pour la faire, elle ne sera pas tentée de fixer la règle au moment de l’exécution, ce qui est le propre de l’arbitraire; quant à l’autorité chargée de juger, elle sera impartiale puisqu’elle statuera en vertu d’une loi qu’elle n’a point faite et qu’elle ne peut modifier.

Tel que Montesquieu en donna l’expression la plus parfaite, le principe de la séparation des pouvoirs visait un objectif précis: la sécurité, ou, comme disait l’auteur de L’Esprit des lois , la sûreté des citoyens. Certes, la dichotomie qu’elle impliquait quant aux activités des organes de l’État n’était pas de nature à faciliter l’exercice du pouvoir. Mais, à l’époque où le principe connut sa plus grande faveur, les croyances libérales qui étaient dominantes s’accommodaient parfaitement d’une formule gouvernementale qui, pour neutraliser les dangers du pouvoir, aboutissait à le paralyser. Dès lors, on s’explique que l’évolution des idées quant au rôle de l’État, l’influence grandissante des partis requérant son intervention, le souci de doter les gouvernants d’une autorité à la mesure de leurs tâches aient provoqué l’avènement de techniques gouvernementales qui trouvent malaisément une place dans les cadres constitutionnels établis à partir de la séparation des pouvoirs. Cependant, le poids de la tradition impose encore les qualifications anciennes, quoiqu’elles ne correspondent plus aux réalités. La définition des formes de gouvernement, telle qu’elle est consacrée par l’usage, demeure donc celle qui s’attache à la manière dont sont accomplies les fonctions législatives et exécutives. Ainsi distingue-t-on le gouvernement parlementaire , où les deux fonctions sont remises à deux organes distincts qui collaborent entre eux, le gouvernement d’assemblée , qui écarte la séparation des pouvoirs car la Chambre élue cumule les fonctions exécutives et législatives, et le gouvernement présidentiel , où la distinction tranchée des compétences tourne généralement au profit du chef de l’État.

L’équilibre des pouvoirs: le gouvernement parlementaire

Le terme de gouvernement parlementaire recouvre si peu une réalité spécifique que, lorsqu’on l’utilise aujourd’hui, c’est en y adjoignant un qualificatif dont l’effet le plus clair est de priver le parlementarisme de sa signification comme catégorie juridique abstraite et générale. On parle du parlementarisme anglais ou du parlementarisme français, du parlementarisme orléaniste ou du parlementarisme moniste, voire rationalisé. Et, le débat se politisant, on en arrive à opposer un parlementarisme déformé à un parlementarisme authentique. Ainsi, le parlementarisme, produit de l’histoire, n’a pu survivre à la disparition des conditions dans lesquelles il était né et qui avaient permis son fonctionnement.

Apparu en Angleterre, à la suite de circonstances fortuites, il fut en vigueur du milieu du XVIII^e siècle jusqu’au milieu du XIX^e, c’est-à-dire jusqu’à l’avènement de la reine Victoria. Alors, il était bien en effet un régime de collaboration des pouvoirs, parce qu’il existait dans l’État deux pouvoirs: l’autorité royale et la puissance de la représentation nationale. Le gouvernement parlementaire apparaît ainsi comme une formule de transition entre l’âge du pouvoir monarchique et l’ère de la souveraineté du peuple: la courbe du pouvoir royal décline, celle de la Chambre des communes suit un dessin ascendant. C’est à leur point d’intersection que se situe le parlementarisme. Le Parlement n’est pas encore assez fort pour gouverner seul; le monarque ne l’est plus assez. Ils doivent donc s’entendre. Leur collaboration se réalise par l’entremise de cette institution si particulière qu’est le cabinet ministériel. Nommé par le roi, mais ne pouvant gouverner qu’avec l’accord de la majorité parlementaire, il est le point de convergence des deux pouvoirs qui, selon la formule de Montesquieu, sont «forcés d’aller de concert». La responsabilité ministérielle interdit au gouvernement de méconnaître les vœux de la représentation nationale; la dissolution le protège contre son asservissement par l’assemblée. L’équilibre est réalisé.

Mais, pour que les pouvoirs collaborent, il faut qu’ils existent; or, le pouvoir exécutif, en la personne du chef de l’État, ne fut bientôt qu’une survivance sans forces, face au pouvoir du Parlement fondé sur le suffrage universel, seule puissance réelle. C’est alors que les politiques et la doctrine s’ingénièrent à sauver les qualités de souplesse et d’adaptation que le parlementarisme devait à son origine en le faisant survivre aux conditions historiques qui l’ont vu naître. Et c’est alors aussi que commence pour lui l’ère des avatars et des métamorphoses, le règne des qualifications et des querelles de mots. Parmi ceux-ci, il en est un qui parvient à s’imposer: on parlera de parlementarisme moniste, c’est-à-dire d’un système où les fonctions procèdent d’un pouvoir unique, celui de l’assemblée élue. L’exécutif ne dispose alors que de l’autorité que la Chambre lui concède. Mais que reste-t-il, dans ce monisme, de la pluralité et de l’égalité des pouvoirs qui firent la vertu du régime parlementaire? On conserve l’étiquette, mais la marchandise est différente!

La confusion des pouvoirs: le gouvernement d’assemblée

Le gouvernement d’assemblée ou gouvernement conventionnel écarte la séparation des pouvoirs. L’assemblée élue incarne, dans sa plénitude, la puissance étatique. Sans doute, il existe bien un exécutif pour remplir les fonctions auxquelles est inapte une chambre nombreuse, mais il ne jouit d’aucune indépendance. Nommé et révocable par l’assemblée, il n’est que son agent. Le gouvernement d’assemblée fut celui que la Convention exerça en France et qu’elle introduisit dans la Constitution du 24 juin 1793. Celle-ci ne fut pas appliquée, mais, sous la Convention même, l’assemblée, qui prétendait exercer seule un pouvoir sans limite et tenir à sa merci les organes du gouvernement, dut subir la dictature du Comité de salut public. En Suisse, où le système conventionnel est établi par la Constitution, la pratique a également conduit au rejet du schéma théorique. En droit, l’Assemblée fédérale (Conseil national et Conseil des États) détient tous les pouvoirs et l’exécutif, le Conseil fédéral, n’est que son instrument. En fait, cependant, il est l’organe prépondérant de la Confédération; il est stable, fixe sa ligne politique après entente avec l’assemblée et dispose de la réalité du pouvoir gouvernemental. Un divorce analogue entre le schéma théorique et la réalité se retrouve en Union soviétique. Formellement, les institutions sont celles du gouvernement conventionnel. C’est le Soviet suprême qui concentre tous les pouvoirs; il nomme et révoque les membres du Conseil des ministres qui agit sur ses instructions. Pratiquement, cependant, ce conseil qui, d’après la Constitution, n’est qu’un organe de l’administration de l’État, dispose d’une autorité absolue. Ainsi, les seuls cas où la formule du gouvernement d’assemblée ait été effectivement en vigueur sont ceux où, appliquée dans le cadre théorique du régime parlementaire, elle est la conséquence de sa dégénérescence.

La rivalité des pouvoirs: le gouvernement présidentiel

On situe généralement le régime présidentiel dans le cadre d’une séparation tranchée des pouvoirs ^{[cf. RÉGIME PRÉSIDENTIEL]}, mais, en réalité, cette forme de gouvernement ne justifie son qualificatif «présidentiel» que dans la mesure où la séparation des pouvoirs est fortement atténuée. Aux États-Unis, le régime présidentiel doit son caractère bien davantage à la conjoncture, à la personnalité du président, à l’état des forces au Congrès qu’aux institutions elles-mêmes. Ce n’est pas la constitution, ce sont les circonstances favorables qui font le régime présidentiel. La preuve en est qu’à la fin du siècle dernier, Woodrow Wilson, alors qu’il était professeur de droit constitutionnel, crut pouvoir décrire les institutions de son pays sous le titre de «gouvernement congressionnel», marquant par là ce qu’était, à son époque, la supériorité du Congrès.

4. Les formes actuelles de gouvernement

Une distinction réaliste des formes de gouvernement doit aujourd’hui prendre pour critère fondamental l’existence ou l’absence d’une opposition jouissant de la faculté de se faire entendre par des procédés constitutionnels. Il est certain, en effet, que toutes les techniques gouvernementales se trouvent affectées par la place accordée à l’opposition et par les procédures selon lesquelles elle peut légalement intervenir. On pourrait se réclamer de ce critère pour établir une séparation entre les gouvernements démocratiques et ceux qui ne le sont pas. Seulement, un tel partage suppose que l’on identifie la démocratie à la possiblité de contestation. Or, en fait, pour des millions d’hommes, il suffit, pour qu’un gouvernement soit démocratique, qu’il procède du peuple; l’absence d’opposition étant seulement considérée comme une preuve de l’unité de la volonté populaire. Il est donc préférable d’écarter le recours au concept ambivalent de démocratie et de s’attacher à la distinction objective entre pouvoir ouvert et pouvoir clos. Elle est à l’origine des deux grands systèmes gouvernementaux qui se partagent le monde: les gouvernements monocratiques et les gouvernements délibératifs .

Les gouvernements monocratiques

Le gouvernement monocratique est le mode d’exercice du pouvoir clos. Tous les mécanismes constitutionnels sont destinés à servir l’idéologie des hommes qui détiennent le pouvoir. La qualification de monocratique rend compte à la fois de l’unité de cette idéologie et de la puissance que mettent en œuvre les gouvernants. La monocratie est la condamnation de toutes les formes de pluralisme; on peut distinguer deux types, la monocratie autoritaire et la monocratie populaire.

Dans la monocratie autoritaire, le pouvoir appartient à un chef qui en incarne les fins et qui l’exerce de façon dictatoriale. Toutefois, cette dictature peut, selon la personnalité de celui qui l’impose et le milieu qu’elle régit, donner lieu à des systèmes politiques différents. Il y a le césarisme empirique , qui ne se réclame d’aucune philosophie politico-sociale particulière; il s’analyse dans une formule simple: celle du chef à poigne qui, par la police ou l’armée, sait se faire obéir. La dictature idéologique est une forme plus affinée, car le chef prétend justifier son autorité par le charisme que lui vaut l’idée qu’il sert. Le Portugal de Salazar et l’Espagne de Franco sont des exemples de ce type de monocratie autoritaire. On distinguera enfin la dictature prolétarienne. Sous-produit du marxisme, elle ne reproduit que de façon rudimentaire la dictature du prolétariat car les classes déshéritées au nom desquelles elle s’exerce sont politiquement non évoluées et ne peuvent se passer du chef qui établit son autorité sur leurs acclamations. L’Égypte de Nasser et certains États d’Afrique noire ont connu ou connaissent encore ce régime.

L’autre forme de monocratie est celle qui est en vigueur dans les pays communistes: c’est la monocratie populaire qui paraît être le seul système de gouvernement compatible avec les principes de la démocratie marxiste. Le pouvoir y réside dans un peuple unifié par la révolution. Ce peuple officiellement souverain n’était encore, dans la Constitution de 1936 (art. 3) que l’assemblée «des travailleurs de la ville et de la campagne». Avec la doctrine de Khrouchtchev (qui n’a pas été ouvertement reniée sur ce point par les dirigeants actuels), il comprend la totalité des habitants, car l’U.R.S.S. est «l’État du peuple tout entier». Cette formule indique que la phase de dictature du prolétariat est dépassée et que l’édification de la cité socialiste requiert l’effort de tous. Certes, le rôle du parti n’en est pas amoindri: sa vigilance demeure nécessaire pour que soient respectés les impératifs de l’idéologie marxiste, mais, d’une part, il n’est pas séparé des masses puisque, fidèle à la conception de Lénine, il est constitué par l’élite du peuple, par les citoyens les plus conscients de ce qu’exige son bien; d’autre part, il n’impose d’en haut ses décisions qu’après que, selon le principe du centralisme démocratique , leurs données ont été examinées par la base et que tous les avis y ont été formulés et discutés. Cette technique implique une mobilisation permanente des citoyens, indispensable pour que s’exerce concrètement le pouvoir populaire. Elle s’inscrit également dans la perspective lointaine du dépérissement de l’État, c’est-à-dire de la disparition d’une autorité extérieure au corps social. C’est pour préparer l’avènement de cette phase finale du communisme et pour parer, dans le présent, au développement de la bureaucratie que, dans tous les pays d’obédience marxiste, se multiplient les organisations de masse qui, dans tous les secteurs de la vie collective, visent à remettre la décision aux gouvernés eux-mêmes. Sans doute peut-on s’interroger sur l’authenticité de cette démocratisation du pouvoir, et le débat idéologique entre la Chine et l’U.R.S.S. prouve que le doute ne procède pas seulement de la malveillance des tenants du camp bourgeois. Mais on ne peut nier que, sur le plan national, la monocratie populaire soit la formule la plus apte à rapprocher le système de gouvernement de l’idéal démocratique de l’identification des gouvernés aux gouvernants.

Les gouvernements délibératifs

Le qualificatif de délibératif attribué à cette forme de gouvernement tient à ce que, du fait de l’existence de l’opposition, la politique gouvernementale doit obligatoirement faire l’objet de débats et est toujours sujette à révision si l’opposition qui en conteste le bien-fondé s’avère capable d’amener le corps électoral à partager ses vues. Les gouvernements délibératifs apparaissent ainsi comme le mode d’exercice de la démocratie pluraliste. Le régime accepte, comme source d’inspiration du pouvoir, la société dans la diversité de ses familles spirituelles, de ses groupements d’intérêts, de ses communautés d’ordre moral, culturel ou professionnel. Les institutions reposent sur le dialogue entre les libertés solidaires de ces milieux de vie et de ces écoles de pensées.

On conçoit, dans ces conditions, que le propre du système délibératif soit l’instabilité de l’autorité gouvernementale. Cette instabilité, préjudiciable à l’efficacité et à la continuité des politiques va à l’encontre des tâches de l’État moderne qui exigent des gouvernants un arbitrage entre des intérêts souvent contradictoires et une définition à long terme des objectifs politiques. Les divers types de gouvernements délibératifs se distinguent d’après la manière dont les constitutions des États où ils sont en vigueur et, plus encore, la mentalité politique des gouvernés et le rapport des forces sociales en puissance résolvent la contradiction entre la fragilité d’un pouvoir qui procède de la discussion et la nécessité d’une autorité gouvernementale solide à laquelle doivent se plier les démocraties qui ne veulent pas périr.

Gouvernements unitaires

Un premier type de gouvernement délibératif est celui où l’état des forces politiques, en dépit de leur multiplicité garantie par les institutions en vigueur, permet la formation d’une autorité gouvernementale homogène. On les qualifiera de gouvernements unitaires, en considération de l’unité d’inspiration qui caractérise cette autorité collégiale ou individuelle et d’où émane l’impulsion politique. Les délibérations et le contrôle qui font intervenir les assemblées ont pour objet de rappeler aux dirigeants les vœux de la majorité du corps électoral. Ce système comporte trois variantes: le gouvernement de Cabinet, le gouvernement présidentiel et le gouvernement directorial.

Il y a gouvernement de Cabinet lorsque le ministère est constitué par les chefs du parti majoritaire à l’assemblée et se maintient au pouvoir grâce au soutien de ce seul parti. C’est le régime actuellement en vigueur en Angleterre où le Cabinet est une sorte de consultation électorale. Le Premier ministre, pratiquement désigné par les électeurs, s’impose à la fois comme chef de parti et comme leader de la majorité. Les Communes contrôlent l’attitude du gouvernement et l’obligent à discuter avec elles; mais la menace d’une dissolution empêche la discussion d’aller jusqu’à la rupture.

Le gouvernement présidentiel est celui où le chef de l’État incarne l’unité de vue nécessaire à l’action politique. Élu par le peuple, son autorité est cependant limitée par l’obligation où il se trouve d’obtenir de l’assemblée les moyens – notamment financiers – de sa politique. Dans sa version américaine, cette obligation risque de bloquer le système car, si le président se heurte à l’hostilité du Congrès, il est paralysé: le président Truman s’est trouvé dans cette situation à la fin de son mandat après que les élections eurent amené au Capitole une majorité qui lui était défavorable. Pour la même raison, le président Nixon est obligé de négocier sa politique étrangère avec le Congrès. La séparation des pouvoirs établie par la Constitution subsiste du fait que ni l’assemblée ni le chef de l’État ne disposent de moyens légaux (dissolution, responsabilité ministérielle) d’agir l’un sur l’autre. C’est, en définitive, à l’appui de leur opinion publique que, en cas de réticences des représentants ou des sénateurs, le président devra de pouvoir imposer sa volonté.

Dans sa version française, tel qu’il résulte de l’interprétation que les différents présidents de la République ont donnée de la Constitution de 1958, le gouvernement présidentiel doit son originalité à sa combinaison avec des institutions empruntées au parlementarisme, notamment le Cabinet ministériel. Sans doute, comme dans le système américain, les ministres agissent selon les directives du Président, mais, à la différence de ce qui est possible à Washington, en votant une motion de censure, l’Assemblée nationale peut indirectement mettre en cause la responsabilité du chef de l’État. De son côté, celui-ci a la faculté de dissoudre la Chambre, ce qui permettrait d’éviter le blocage du mécanisme en cas d’opposition entre l’Élysée et le Palais-Bourbon. C’est alors au corps électoral qu’il appartiendrait d’arbitrer le conflit. Praticable également par la voie du référendum, cet appel à l’opinion que peut lancer le président pourrait éventuellement infléchir le gouvernement présidentiel du type français vers la démocratie plébiscitaire.

Le gouvernement directorial constitue une dernière variante des gouvernements unitaires. C’est celui qui fonctionne en Suisse où le réalisme empirique a corrigé la théorie constitutionnelle. Subordonnés en droit à l’Assemblée fédérale, les ministres exercent leurs fonctions beaucoup plus en techniciens qu’en politiciens inféodés à une doctrine partisane. Les rapports qu’ils entretiennent avec l’Assemblée s’apparentent à ceux qui existent, dans une entreprise, entre les directeurs et le conseil d’administration. Ce mode de gestion des affaires publiques n’est évidemment concevable que dans un pays où la maturité politique des citoyens s’allie à une homogénéité sociale qui écarte tout encouragement aux aventures idéologiques.

Gouvernements par délégation parlementaire

Le second type de gouvernement délibératif est représenté par les gouvernements par délégation parlementaire. La majorité de l’assemblée, elle-même résultat d’une coalition de partis, délègue au Conseil des ministres l’autorité nécessaire pour remplir la fonction gouvernementale dans le cadre d’un programme dressé au moment de son investiture; pour le Cabinet, il s’agit par la suite d’obtenir l’adhésion du parlement à la politique qu’il suit. On retrouve, dans ce système, les institutions du parlementarisme, mais elles n’y ont pas la même signification. Le chef de l’État n’exerce qu’une magistrature morale dont l’importance dépend exclusivement de son ascendant personnel. La responsabilité gouvernementale n’est plus un moyen, pour les élus du peuple, de contrôler le gouvernement, ni de lui imposer leurs exigences. La dissolution est, ou bien pratiquement exclue, ou bien une faculté ouverte au parti le plus nombreux de profiter des circonstances pour renforcer son audience.

Cette formule gouvernementale a été celle de la III^e et de la IV^e République en France ; elle résulte également de la pratique politique en Italie, en Belgique et dans les démocraties scandinaves. Si elle satisfait l’exigence démocratique, son application ne va pas sans difficultés. D’abord, le programme que le gouvernement soumet à l’assemblée est élaboré par un groupe qui n’est pas homogène puisque, par hypothèse, il ne peut compter que sur une majorité de coalition. Il manquera donc l’unité, ce qui compromet déjà ses chances de réalisation. D’autre part, il est établi davantage en fonction des suffrages qu’il permettra de rallier qu’en tenant compte des données des problèmes à résoudre. Si bien que lorsqu’il sera en face des difficultés concrètes d’exercice du pouvoir, le gouvernement se trouvera désarmé. À l’heure du choix, le pluralisme devient une servitude paralysante. L’alternative qui s’offre alors au ministère n’est pas confortable: ou s’abstenir, et c’est l’immobilisme dont certaines équipes de la IV^e République avaient fait une doctrine de gouvernement, ou agir, au risque de briser la coalition qui fournissait la majorité. C’est alors le règne de l’instabilité gouvernementale. La gestion des affaires en souffre; l’opinion s’alarme et exige une issue. Il n’en est pas d’autre que la démission provisoire du Parlement. Il investit un gouvernement, à charge pour lui de rétablir la situation; ce à quoi le gouvernement s’engage en demandant les pleins pouvoirs c’est-à-dire l’exercice de la compétence législative et la suppression momentanée du contrôle parlementaire.

Pour remédier à cet état de choses, on a préconisé la dissolution automatique en cas de renversement par l’Assemblée d’un gouvernement qu’elle avait précédemment investi. Cette formule conduirait au gouvernement de législature. Ce système, cependant, suppose une discipline des partis qui n’est concevable que par leur «abnégation». S’ils trouvent avantage à son application correcte, il pourra fonctionner. Mais si l’Assemblée comporte une forte opposition dont l’objectif est révolutionnaire, il est vraisemblable que le gouvernement de législature ne procurera pas l’effet bénéfique qu’en attendent ses partisans.

De l’examen des formules gouvernementales contemporaines, il ressort qu’elles sont davantage tributaires de la conjoncture que des institutions constitutionnellement établies. Du côté des démocraties occidentales spécialement, le souci des gouvernants de s’attirer, sinon la sympathie, du moins la tolérance des gouvernés, les conduit à entretenir avec les diverses organisations au travers desquelles s’expriment les exigences populaires des contacts qui relèguent au second plan les organes constitutionnellement qualifiés pour faire connaître les aspirations nationales. D’autre part, l’accroissement des tâches de l’État donne à l’administration un pouvoir que le droit constitutionnel ignore mais dont les citoyens connaissent le poids. Là encore, l’autorité véritable n’est pas là où les institutions la situent. On peut donc se demander si le désenchantement de l’opinion à l’égard des systèmes gouvernementaux ne tient pas au scepticisme qu’ils suscitent quant à l’authenticité de leur signification officielle.

Encyclopédie Universelle. 2012.